根据苏联的主流国家法学说，法治过程大体上可以分为三个部分，即法律制定(立法)，法律实施(执法)和法律监督。

参见张千帆：《宪法变通与地方实验》，《法学研究》2007年第1期。换言之，君主制下的主权者始终在场，监督就是主权者在场逻辑的演化形式。

所谓柔性宪法，是指创制宪法的形式和程序与一般的普通法律一样，由此产生的宪法在法律效力上与普通的法律的效力是一样的。关键词:  修宪工程 国家监察体制改革 试点 宪法工程 柔性宪法 引言 中国共产党十九大报告中提出坚定不移全面从严治党，健全党和国家权力监督体系，其中重要的举措就是深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。试点需要正确处理合法性与改革空间的问题。前者可以称为是狭义的宪法修改，但后者也能达到修宪的效果。[37] James Bryce,Flexible and Rigid Constitution, in James Bryce, Studies in History and Jurisprudence,Oxford: Clarendon Press, 1901, pp. 124-213. [38] 李琦：《转型中国的修宪困境与政治正当性》，《法商研究》2006年第4期。

李忠：《国家监察体制改革与宪法再造》，《环球法律评论》2017年第2期。良性违宪产生了许多争论，亦存在对这些不同类型的论述，[22]至今仍然是中国宪法学诸多理论的思考起点。与此同时，对于分则的修改亦不是完全没有约束的，应该同时规定由全国人大常委会就本次刑法修正案事项向全国人大的下一次会议报告，由全国人大予以审核。

大国法治实践对于本土法治进程推进及其对于世界法治贡献新的地方性经验无疑是一个重要的实验场，在立法民主与立法效率之间，如何找到一个平衡点，是其急所。但根据有关立宪资料显示，宪法草案对于这一权力的表述经历过重大变更。[49]此番设计可谓用心良苦。[39] 关于当下人大的立法能力，秦前红教授直言不讳指出：……但中国多元化而不是精英化的代表机制，使得绝大多数人大代表并不具备立法的基本素养。

（三）从修改底线上来看 表4反映了刑法修正案对于刑法总则与分则的修改情况同时，检察机关对职务犯罪案件既行使侦查权，又行使批捕、起诉等权力，缺乏有效监督机制。

三是监察机关需要采取技术调查、通缉、限制出境措施的，经过严格的批准手续，按照规定交有关机关执行（草案第二十八条至第三十条）。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，组织执法检查。完善我国监督体系，既要加强党内监督，又要加强国家监察。制定监察法，就是通过立法方式保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，不断提高党和国家的监督效能。

《中华人民共和国监察法（草案）》和以上说明，请审议。作为执政党，我们党不仅管干部的培养、提拔、使用，还必须对干部进行教育、管理、监督，必须对违纪违法的干部作出处理，对党员干部和其他公职人员的腐败行为进行查处。草案第八章法律责任中规定：监察机关及其工作人员有违反规定发生办案安全事故或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当等9种行为之一的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理（草案第六十五条）。制定监察法是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节。

进入专题： 国家监察体制改革 监察法 。（三）制定监察法是总结党的十八大以来反腐败实践经验，为新形势下反腐败斗争提供坚强法治保障的现实需要 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，以雷霆万钧之势，坚定不移打虎、拍蝇、猎狐，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑。

国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳，在适用法律上一律平等。根据党的十九大精神，在认真总结三省市试点工作经验的基础上，2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，国家监察体制改革试点工作在全国有序推开，目前，省、市、县三级监察委员会已经全部组建成立。

通过国家立法赋予监察委员会必要的权限和措施，将行政监察法已有规定和实践中正在使用、行之有效的措施确定下来，明确监察机关可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施开展调查。我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员，这就决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性。（三）明确监察委员会的产生和职责 关于监察委员会的产生。二是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有涉及案情重大、复杂，可能逃跑、自杀，可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据等情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。深化改革、健全法治，有效制约和监督权力。全国人大常委会党组坚决贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署，高度重视监察法立法工作。

同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度（草案第五十七条至第六十一条）。全国人大法律委员会召开会议，对草案进行了审议，根据全国人大常委会组成人员和代表们提出的意见作了修改，并将修改情况向全国人大常委会委员长会议作了汇报。

草案规定：监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察法草案根据宪法修正案将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系，明确监察委员会由同级人大产生，对它负责，受它监督，拓宽了人民监督权力的途径，提高了社会主义民主政治制度化、规范化、法治化水平，丰富和发展了人民代表大会制度的内涵，推动了人民代表大会制度与时俱进，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有深远意义。

监察法草案根据宪法修改精神作了进一步修改。以零容忍态度惩治腐败是中国共产党鲜明的政治立场，是党心民心所向，必须始终坚持在党中央统一领导下推进。

深化国家监察体制改革是组织创新、制度创新，必须打破体制机制障碍，建立崭新的国家监察机构。改革的目标是，整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。1月29日至30日，十二届全国人大常委会第三十二次会议决定将《中华人民共和国宪法修正案（草案）》提请十三届全国人大一次会议审议。三、监察法草案的主要内容 监察法草案分为9章，包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任和附则，共69条。

四是明确监察机关及其工作人员的法律责任。坚决贯彻落实党中央决策部署，充分吸收各方面意见，认真回应社会关切，严格依法按程序办事，使草案内容科学合理、协调衔接，制定一部高质量的监察法。

2018年2月8日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取了全国人大常委会党组的汇报，原则同意《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉有关问题的请示》并作出重要指示。三是体现专责和集中统一不够。

五是基层群众性自治组织中从事管理的人员。草案规定了对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案，监察人员的回避，脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度。

我们推进各领域改革，都是为了完善和发展中国特色社会主义制度，巩固党的执政基础、提高党的执政能力。向监察对象所在单位提出监察建议（草案第十一条）。党内监督是对全体党员尤其是对党员干部实行的监督，国家监察是对所有行使公权力的公职人员实行的监督。国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。

采取留置措施后，除有碍调查的，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属。草案与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接，将实践中行之有效的做法上升为法律规范。

根据党中央决策部署，2016年12月，十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，经过一年多的实践，国家监察体制改革在实践中迈出了坚实步伐，积累了可复制可推广的经验。通过完备的法律保证宪法确立的制度得到落实，是宪法实施的重要途径。

2017年6月15日，习近平总书记主持中央政治局常委会会议，审议并原则同意全国人大常委会党组关于监察法草案几个主要问题的请示。同时要看到，这次监察体制改革确立的监察制度，也体现了中华民族传统制度文化，是对中国历史上监察制度的一种借鉴，是对当今权力制约形式的一个新探索。